發展現代農業，一方面要加強“硬件”基礎設施建設，另一方面要提高“軟件”科技和管理水平。在“硬件”基礎設施建設方面，農田水利建設是關鍵。由于事關國家糧食安全和主要農產品有效供給，農田水利建設不僅僅是農民和農村集體經濟組織的“事務”，更是國家和政府的“事務”。特別是在農村稅費改革以及大量農村勞動力轉移出農業生產的新的歷史背景下，重新思考農田水利建設各方面應該承擔的責任，制定實施符合中國實際的政策措施，深入推動農田水利建設，是影響現代農業發展全局的重大問題。
一、財政支持農田水利建設政策的回顧
新中國成立以后，我國農田水利建設大體經歷了三個階段。第一個階段，新中國成立到1980年。這一階段，農田水利建設主要依靠農村集體經濟組織動員農民投工投勞興修農田水利，國家給予適當補助。這一階段，盡管農田水利建設標準不高，但農田水利工程體系初步形成，為糧食和農業生產奠定了一定的基礎。第二階段，1980—2004年。這一階段，有兩個重要因素直接影響農田水利建設。一是1980年實行財政包干體制。農田水利被視作地方政府事權，相應的財政支出也包干到地方，中央財政不再安排農田水利建設支出。盡管包干到地方，但由于實行家庭聯產承包經營，加上地方財力有限，包干到地方以后，農田水利建設支出沒有明顯增加。二是實行家庭聯產承包經營制度以后，保留了“義務工”和“積累工”，在一定程度上支撐了農田水利建設，但力度與過去相比，明顯減弱。20世紀90年代后期，為了增強農業發展后勁，穩定糧食生產，中央財政先后設立農業發展基金（通過開征耕地占用稅設立，后改為農業綜合開發專項資金，由預算直接安排）和糧食自給工程專項資金（其中一部分用于支持農田水利建設）。與此同時，每年冬春興修農田水利由政府發動組織，主要依靠農民和農村集體組織進行。這一階段，農田水利失修、老化的情況比較嚴重，一些地方農田水利工程體系遭到損壞。第三階段，2005年至今。這一階段，積極發展糧食生產，提高糧食和農業綜合生產能力，成為農業發展乃至經濟發展的首要任務，農田水利建設明顯加強。主要表現在：一是中央連續發布9個中央一號文件，對加強農田水利建設提出了明確的要求，并相繼出臺了一系列政策措施。二是中央財政恢復設立小型農田水利建設專項資金，不斷加大投入力度。與此同時，中央財政農業綜合開發資金、現代農業發展專項資金、中央基本建設投資、中央財政“一事一議”獎補資金等不斷調整投入結構，增加對農田水利建設的投入。地方各級財政用于農田水利建設的投入也在不斷增加。三是農田水利建設機制發生變化。實施小型農田水利建設重點縣模式，改變過去分散、零星的做法，集中資金，連片治理，發揮農田水利建設規模效益；大中型灌區改造與田間工程建設并舉，高效節水灌溉、山丘區“五小”水利建設、農村河塘清淤、農業水價綜合改革納入綜合治理范圍。可以說，這一時期，財政支持農田水利建設政策體系逐步完善，農田水利建設進入一個新的階段。
（一）農田水利建設定位清晰化。中央始終把加強農田水利建設作為提高農業綜合生產能力的一項重要舉措來抓，對農田水利建設的認識在實踐中不斷深化，對農田水利建設的定位在探索中逐步清晰。2008年中央一號文件提出，“加強以農田水利為重點的農業基礎設施建設是強化農業基礎的緊迫任務”，要求把農田水利作為農業基礎設施建設的重點。2011年中央一號文件和中央水利工作會議進一步明確，“農田水利建設滯后仍然是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷”，并將加強農田水利建設放在新時期水利改革發展六項重點任務的首位。這一定位有兩層含義：一方面，要求把農田水利建設作為水利發展的重點領域，表明了突出加強薄弱環節建設的重要性和緊迫性；另一方面，要求把農田水利建設作為水利投入的優先環節，為調整財政支農投入結構、優化公共財政資源配置指明了方向。
（二）農田水利投入渠道多元化。農田水利建設來源單一、政府投入不足的不利局面得到明顯扭轉，多元化投入格局初步形成。一是開辟多項新的籌資渠道。從2005年起，中央和省級財政先后設立小型農田水利設施建設補助專項資金，著力解決農田水利建設“最后一公里”問題，并要求土地出讓金用于農業土地開發部分和新增建設用地有償使用費，要結合土地開發整理安排一定資金用于小型農田水利建設。2008年，明確耕地占用稅新增收入主要用于“三農”，重點加強農田水利、農業綜合開發和農村基礎設施建設。2011年，出臺“提取土地出讓收益的10%用于農田水利建設”政策，并要求強化中央和省級統籌，解決土地出讓收益分布與農田水利建設資金需求不匹配的問題。二是投入力度不斷加大。大幅度增加各級財政農田水利專項資金規模；預算內經常性固定資產投資和國債資金增加安排小型農田水利基礎設施建設項目，并把大型灌區節水改造作為農業固定資產投資的重點；農業綜合開發加大中型灌區骨干工程和大中型灌區田間節水改造投入。2012年，中央財政各種渠道用于農田水利建設的資金超過1110億元。三是完善相關支持引導政策。綜合運用財政和貨幣政策，引導和鼓勵金融機構進一步增加農田水利建設的信貸資金；建立“一事一議”財政獎補機制，調動農民興修農田水利的積極性；設立節水灌溉設備購置補貼并擴大范圍，完善節水灌溉設備稅收優惠政策，支持節水灌溉技術和設備推廣應用；對農業灌排用電給予優惠，降低農業用水成本。
（三）農田水利支持政策系統化。不斷調整和完善農田水利支持政策，政策空白點越來越少，政策覆蓋面越來越大。一是工程類型更加豐富。灌區骨干工程、提引水設施、水源工程、末級渠系、“五小水利”工程、農村河塘等各類農田水利設施，均有支持政策和資金來源。二是支持環節更加全面。在支持工程設施等“硬件”建設的同時，把農業灌排工程運行維護、農業水價綜合改革、基層水利服務體系建設等“軟件”建設納入支持范圍。在搞好大中型農田水利建設的同時，把加強小型農田水利設施建設擺在突出位置。三是項目布局更加科學。堅持分類指導、因地制宜的原則，在北方干旱半干旱地區重點發展管灌、噴灌和微灌等高效節水灌溉，在山丘區重點發展“五小水利”工程，在長江中下游平原、淮河以及珠江流域等水稻主產區重點進行渠系工程配套改造，在牧區重點建設高效節水灌溉飼草料地，在河網地區重點實施農村河塘清淤整治，形成了各具特色、高效優質的項目布局。四是受益范圍更加廣泛。以糧食主產區和農業大縣為重點，實施新增千億斤糧食生產能力項目、小型農田水利重點縣建設、農業綜合開發高標準農田建設等重大項目，并逐步由重點推進向全面覆蓋轉變，實現廣泛受益。截至目前，已建和在建小型農田水利重點縣1650個，已基本覆蓋農業大縣并向牧區大縣延伸；農業綜合開發擴大到全國2013個縣（市、區、旗）和217個國有農（牧、林）場，進行節水配套改造的中型灌區達到479個；土地整治項目也在全國范圍全面展開。
二、調整完善財政支持農田水利建設政策的基本取向
面對上述新形勢、新問題，要采取改革創新的辦法，明確政策目標、調整政策取向，完善政策措施，逐步推動問題解決。
（一）加強財政支持農田水利建設政策的頂層設計。根據城鄉發展一體化、“四化同步”協調發展的總體要求，把加強農田水利建設放在現代農業發展的突出位置統籌考慮。圍繞水利改革發展總體目標和高標準農田建設要求，科學合理確定農田水利建設中長期目標；進一步改革和完善農田水利建設管理體制，明確事權劃分和主體責任，建立健全農田水利建設投融資體制；突出農田水利建設重點，完善財政支持方式；深化農業水價綜合改革和產權制度改革，建立健全農田水利設施資產管理和運行管護機制，確保農田水利設施持續發揮作用。
（二）明確農田水利建設責任主體。農田水利建設事關國家糧食安全、現代農業發展和國民經濟社會發展全局，在家庭承包經營制度安排下，又涉及數億農戶的生計。因此，農田水利建設既是農民的責任，又是政府責任。在不同的層次和領域承擔的責任有所區別。一要明確投入主體。在現有農村經濟條件下和現有農業經營規模基礎上，政府“要糧”與農民“要錢”目標不一致，單純依靠農民或農村集體經濟組織大規模投入農田水利建設既不現實，也不合理，因此，政府需要承擔更多的投入責任。農田水利建設投入應逐步形成政府、農民（或農村集體經濟組織、農民專業合作組織）、社會組織等多主體格局，堅持“政府主導、農民自主參與”的原則，政府特別是公共財政要承擔更多的投入責任，要采取有效措施引導激勵農民籌資投勞。同時，要強調和落實地方各級政府的農田水利投入責任，處理好中央與地方政府的投入關系，形成中央與地方、政府與農民和社會其他方面力量共同推動農田水利建設的格局。二要明確建設主體。改變政府“包辦”的做法，強化基層政府組織發動、技術指導、資金監管的職責，逐步使農民、農民專業合作組織、農村集體經濟組織和社會其他方面力量成為農田水利建設主體。所有建設項目都要充分尊重農民的意愿，鼓勵引導受益農民通過籌資投勞、質量監督、工地務工等多種形式參與農田水利建設。三要明確管護主體。按照分類管理的原則，將點多面廣、受益范圍明確的小型農田水利設施交給農民、農村集體經濟組織或農民專業合作組織管理，將涉及公共安全、公益性強、管理難度大的大中型農田水利設施交由基層水利服務機構管理。
（三）健全農田水利建設投融資機制。進一步拓寬投入渠道，建立以政府資金為主導的多元化農田水利建設投融資機制。一是繼續加大公共財政對農田水利的投入力度。通過公共財政預算，以及水利建設基金、水利規費、土地出讓收益等政府性基金，較大幅度地增加公共財政用于農田水利建設的投入。二是統籌整合資金增加對農田水利建設的投入。建立統籌整合資金支持高標準農田有效機制，明確和加強部門分工職責，集中資金，連片推進，按照統一的建設標準和要求，實施農田水利和高標準農田建設。三是鼓勵農民、金融資本和其他社會資本增加對農田水利建設的投入。采取提高補助比例、民辦公助、以獎代補、先建后補、明晰產權等方式，增強農民對農田水利建設的效益預期，激勵農民開展農田水利建設；采取貼息、拓寬還款來源、規范融資平臺、提高投資預期等方式，鼓勵金融資本、社會資本投入農田水利建設。
（四）完善農田水利建設財政支持方式。改變政府包辦和上級主管部門直接審批項目，“一竿子插到底”的做法。一是進一步下放審批權限。除特別重大項目外，農田水利建設項目原則上交由地方審批特別是縣一級審批，尤其是點多面廣的田間工程項目，要堅決把項目審批權限下放到基層，既有利于調動地方積極性，增強項目安排的科學性，又有利于加快項目建設進度，為縣級統籌整合資金創造條件。二是加強與農民專業合作組織對接。加大對農民專業合作組織發展的政策支持，支持符合條件的農民專業合作組織自主申報和實施農田水利建設項目，政府有關部門側重發揮項目規劃設計，技術指導服務等職能。推行“先建機制、后建工程”的做法，將落實管護責任作為項目申報的前提條件，項目驗收合格后，及時辦理產權移交手續。三是強化對農田水利建設資金的監管。在下放審批權限的同時，要根據風險下移的實際，切實采取健全管理制度、強化監管機制等有效措施，加強農田水利建設資金的監管，確保資金使用安全有效。
（五）突出農田水利建設財政支持重點。在現階段，建設需求和財力可能始終是一對矛盾，因此，必須突出支持重點，優先扶持關鍵環節和重要領域。一是突出支持高標準農田建設和高效節水灌溉。在糧食主產區和農業主產區，要圍繞高標準農田建設，推進灌區改造配套和提高田間工程建設標準，完善農田灌排系統，真正做到“旱能灌、澇能排”。在干旱區半干旱地區，突出支持噴灌、滴灌、管灌等高效節水灌溉技術的推廣應用。堅持把推廣節水灌溉作為一項革命性措施來抓，以“三北”地區為重點，突出發展高效節水灌溉，在確保農業用水不增加的前提下，保障糧食持續穩產增產。二是突出支持建立農田水利設施運行管護長效機制。區分工程類型，支持建立產權明晰、責任明確、管理規范的農田水利設施運行管護長效機制，落實管護主體和責任。深化國有水利工程管理體制改革，足額落實維修養護經費，繼續實施中央財政對中西部地區、貧困地區縣級管理的國有公益性工程維修養護經費補助政策。支持小型農田水利設施產權改革，因地制宜確定管護模式，落實從土地出讓收益中計提的農田水利建設資金，支持小型農田水利設施運行管護。進一步強化基層水利服務機構在農田水利建設管理等方面的公益職能，將基層水利服務機構的人員經費和公益性業務經費納入縣級財政預算。三是突出支持完善農業水價形成機制。深化農業水價綜合改革，探索建立科學合理的農業水價形成機制，完善水價計收機制，加強量水設施建設，推廣用水定額管理制度，通過水價手段支撐農田水利設施良性運行。
山東萊蕪節水灌溉設備有限公司 www.geinu.cn |
公司動態
